英国是现代高等教育起步和发展历史最悠久的国家之一。时至今日，英国高等教育仍以其特有的质量管理和治理模式在欧洲乃至世界享有盛名。2019年QS世界大学排行榜上，英国有4所大学进入前10名，其数量在欧洲国家排名第一，世界排名第二。系统考察英国高等教育的基本特点，全面探析英国高等教育的发展趋势，客观揭示现代一流高等教育的发展规律，对于我国高校“双一流”建设具有重要启示。
在QS世界大学排行榜上，2019年英国有4所大学进入了前10名（TOP 10），分别是：牛津大学（排名第五）、剑桥大学（排名第六）、帝国理工学院（排名第八）、伦敦大学学院（排名第十）。从整体来看，英国高等教育在世界排行榜上一直表现不俗，其高等教育质量也被广泛认可。探索英国高等教育发展特点和趋势，对我国高校“双一流”建设具有重要启示。
英国高等教育发展的特点
英国高等教育发展历史悠久，大体可以分为三个阶段：一是古典大学时期，以牛津大学、剑桥大学、爱丁堡大学等为代表；二是红砖大学时期，1860年后基于工业革命的影响，英国主动适应经济社会发展，仿照德国建立了一批技术大学，以曼彻斯特大学、伯明翰大学、利物浦大学、诺丁汉大学等为代表；三是平板玻璃大学时期，为适应高等教育大众化发展的需要，根据1963年《罗宾斯报告》，创办和升格了一批新型大学，如约克大学、萨里大学、巴斯大学等。从英国高等教育发展大致历程来看，其与经济社会发展呈现有效的互动关系，一些高水平大学在国际大学排名上持续位居前列，成为世界各国学生追求的留学目的地，对英国经济社会发展乃至世界高等教育发展产生了深远的影响。
（一）英国政府对高等教育和高校发展的持续支持
通常认为，英国大学具有西方大学的典型特征，即大学自治、学术自由与教授治学。通过分析英国政府高等教育政策举措，笔者发现英国政府对大学的支持是全方位的，支持的方式也各有特点。其一，独特的经费支持方式。英国政府对大学的经费支持经历了大学拨款委员会拨款（1919年）、高等教育拨款委员会拨款（1992年）、政府支持的助学贷款等不同形式。取消对大学直接拨款，实施助学贷款后，在校大学生贷款款项不仅包括学费，还包括生活费和教科书费用，拨款费用也变得更多。同时，高校收入来自诸多机构的科研项目经费以及高校科技园、科研成果孵化转化的税收。此外，还有一个极其重要的扶持政策，即高校可以将自有资产进行投资、上市、出租等，所得收益均归高校所有。其二，独特的办学模式。英国高校具有与其他国家迥异的办学模式，可以将其概括为“公立＋国家资助＋民营机制”。英国现有大学绝大部分属于公立法人，国家给予经费资助，但政府不是一般意义上的举办者，政府控制英国学生和欧盟学生的学费标准，但放开对其他国际学生的收费标准。总的来说，英国高校具有很大的办学自主权和自治权。其三，独特的政府治理模式。英国政府对高校内部事务不直接管理，而是通过独特的政策指导（通过委托中介机构或者知名人士发布白皮书、绿皮书等形式）、拨款和贷款资助、评估和调查等方式进行约束，这些方式能够广泛听取各方意见，提升政策法令出台后的可执行性。
（二）形成了一套各具特色、认同度高的大学文化精神体系
牛津大学和剑桥大学有着长达800余年的办学历史，形成了独特的大学文化精神体系。办学历史较短的高水平大学和应用型大学也注重形成独特的大学价值观。例如，帝国理工学院强调“不断追求科学、工学、医疗和商业领域的教育和科研卓越，造福社会”，在其《2015-2020年发展战略》中确立了基础战略、人的战略、合作伙伴战略、协作者战略四大重点。牛津大学、剑桥大学、伦敦大学学院、帝国理工学院等高校均以服务人类、培养领导者和创新者自居，让师生始终有崇高的荣誉感和自豪感，并激发其科研创新潜力。牛津大学高等教育研究中心主任大卫·帕尔费曼（David Palfreyman）认为，牛津大学保持顶尖水平有3个重要因素：超过800年的历史、充足的经费保障、踏实的教学科研氛围（不浮躁、不随波逐流）。应用型大学南安普顿索伦特大学积极探索应用型大学的办学模式，提出融教学与科研于一体的研究型教学理念，同时非常注意维护师生权益，促进师生认同大学价值观，每两年开展一次教职员工满意度调查，每年颁发优秀教职员工奖，确保教师待遇不低于同类型大学。
（三）形成了一套分权制衡、较为稳定的大学治理体系
英国知名高校因各自历史、文化传统不同，其治理体系架构存在一定差异，但是总体来看由于政府不具体干涉大学内部管理事务，各高水平大学形成了独特的内部治理体系，呈现出以下5个鲜明特点。第一，通过大学章程明确了大学的独立法人地位。章程是大学自治的法律基础，英国大学章程由枢密院制定或通过，表明了政府对大学地位和大学组织机构的承认。章程中对大学的法律地位及内部机构做了基本规定，宣示了大学的权利，也明确了大学的义务。例如，牛津大学在章程的总则中宣示：牛津大学是根据普通法成立的非营利性组织，大学有权进行一切能实现其发展目标的必要和有利的合法活动。第二，权力主体职权清晰、权责一致。大学理事会、校长行政系统、学术评议会等组织权力配置清晰，相互制约。例如，伦敦大学学院章程规定，伦敦大学学院应当设立理事会、学术委员会、校长、学生会。理事会由3名当然成员（校长和2名学生会成员）、11名任命产生的校外人员、3名选举产生的教授组成。理事会是学校的决策机构，校长参与理事会但不担任主席，主席由校外成员担任，理事会每年至少召开3次会议，决定学校的各项重大事务。学术委员会由当然成员（校长、各院院长、学生等）、所有教授、理事会任命的成员、选举产生的教授以外的其他学术人员组成，学术委员会每学期至少召开1次会议，就各种学术事务向理事会提出建议。校长面向社会公开招聘，由理事会任命，但应当征得学术委员会同意。第三，各利益相关者深度参与的体系。大学章程和重要规章制度的通过都有一套完善的制度。在一些大学的教职工大会上，全体师生、甚至已毕业的学生，都可以就学校决策事项提出建议。不少大学的决策机构人员不仅包括校长、学术方面的代表，还有一定数量和比例的教师、本科生、研究生、校友以及职员代表，最大限度地反映各方意见。第四，法治化管理的规则与程序。例如，伦敦大学学院章程第18条规定了学术职员的组成、申请、任命、除名、纪律、裁员、免职等事项的条件与程序。一些大学可以进行罚款等处罚，甚至可以设置大学法庭。第五，大学制度体系非常稳定，不因人而轻易改变，保证了发展的持续性。
（四）形成了一套完善的优秀学生遴选和培养机制
优秀大学之所以优秀，不仅在于其拥有充足的办学经费、完善的管理体制和卓越的教师队伍，还在于其拥有高质量的生源。英国高水平大学普遍关注如何吸引优秀学生，核心做法是坚持以学生为中心的理念，并将之制度化、人性化和精细化，与之相配套的有3项重要制度。一是提升教师质量，营造高水平的教学科研环境。英国高校教师虽不需要教师证，取得博士学位就可申请，但是每所高校都非常注意把好教师入门关和培训环节。例如，帝国理工学院为新入职教师提供2年的教育硕士课程学习计划。南安普顿索伦特大学要求一些岗位的教师必须有相关专业的从业背景。英国政府在1年多以前也出台了高等教育职业标准框架，从职业维度提出了相关最低要求。二是尊重学生的选择权，实施人性化服务。学生可以自由进行专业调整。不少大学设立了创业中心为学生服务，且学生毕业后的一定时间内仍然可以在创业中心租房。南安普顿索伦特大学还规定，本校学生毕业后如再考入该校就读，可享受学费减半的优惠。三是完善的教育质量保障机制。从外部看，英国政府成立高等教育质量保障署和学生事务办公室（Office for Students），实施科研卓越框架（REF）、教学卓越框架（TEF）、学生满意度调查等，督促高校提高教育教学质量；从内部看，英国高校普遍建立了内部教育质量监测和管控制度。
（五）拥有吸引各方资源的机制与能力
英国知名高校普遍注重与世界顶尖企业、国际组织合作。伦敦大学学院与一些世界知名企业（如谷歌、微软、葛兰素史克等）都有合作，英国高水平大学一般都参与欧盟资助项目。即使像南安普顿索伦特大学这样的应用型大学也将国际合作作为学校战略，该校海事中心直接与航海发达国家的企业合作，进行船员培训等。这种合作主要有4种作用：一是争取各方资源；二是跟踪最前沿的需求；三是将大学科研创新成果及时转化，推广到全球，大学和相关发明者、科研参与者均可从中获益；四是将大学培养的人才推荐到企业实习或工作，这些毕业生成功后又通过捐赠、合作等方式回馈母校，形成良性循环。
（六）大学具有开放性和国际性
现代大学产生以来，开放性和国际性就成为学校文化的一部分。牛津大学、剑桥大学即是开放性和国际性特征的典型代表，两所大学分别与牛津镇、剑桥镇合为一体。其他大学也注重向社会开放，比如伦敦大学学院将商学院办学地点安排在伦敦的金融区。这些大学师生的国际化比例、经费来源的国际化程度等都体现出明显的国际化特征。当然，这种开放性和国际性也带来多种益处：促进多元文化交流与共鉴，产生新的思想和文化；发挥高等教育在缩小差距、促进阶层流动方面的基础性作用；获得所在社区的理解和支持。
近年来英国高等教育发展的新趋势
自1963年《罗宾斯报告》发布后，英国高等教育逐步由传统的精英教育向大众化教育发展，1992年《继续教育与高等教育法》的颁布逐步加快了这种趋势，2017年《高等教育与研究法》的颁布对英国高等教育变革产生了深远影响。当前，英国高等教育发展呈现以下5大趋势。
（一）积极应对“脱欧”的不确定性
当前不少英国高校关心“脱欧”对英国高等教育的影响，其重点工作之一就是全面关注、分析、研判和应对“脱欧”带来的不确定性影响。这些影响主要来自3方面：参与欧盟高等教育一体化的进程会不会中断，欧盟支持、资助的高校科研项目（占一些高校科研经费的10%甚至更高）能否继续，欧盟生源与学生交流是否产生影响（欧盟生源比例较大）。基于上述不确定性，英国高校及其相关团体对英国“脱欧”大多持不同意见。
（二）市场化变革进一步深化
20世纪80年代，受经济危机、新自由主义思潮、人力资本开发理论的影响，英国高等教育市场化改革趋势明显，其改革举措主要包括以下4方面。第一，调整高等教育管理架构，一段时期内曾由英国商业、创新与技能部管理大学（近期做了新的调整，将高等教育事务重新划归教育部负责，科学事务划归商业、能源与工业战略部负责）。第二，改变大学拨款方式，允许高校收费。1999年以前大学免费，1999年开始每名学生年收费约1000英镑，2005年涨到3000英镑，2012年涨到9000英镑，2018年涨到9250英镑。实际上，不少高校的办学经费主要来自学费收入。第三，对高等教育进一步放权。例如，大学更名审核权由枢密院下放到学生事务办公室，取消对大学招生计划的限制，改由学校自主确定。第四，注重高校办学质量监管。通过赋予新设立的学生事务办公室更多的监管权，督促高校提升办学质量。
通过这些改革，英国高校发展体现出市场化方面的5个特征（5c）。一是大学商业化（commercialization），即将大学如何争取更多的办学经费作为重要的办学评价指标。二是大学教育商品化（commodity），弱化大学的公益性，看重投资与收益。三是强调大学竞争（competition），即大学要在市场上竞争生源、科研和办学经费。四是大学企业化（company），即大学要更像一个企业。在此趋势下，大学更加突出行政管理，由过去的学术、行政共同治理逐步变成行政人员管理为主、学术人员跟随的局面。五是学生成为消费者（customer），即大学与学生的关系趋向于教育服务提供商与消费者的关系。大学与学生之间教育公共服务属性的法律关系让位于普通的民事消费法律关系。
（三）人才培养模式出现新变化
人才培养模式主要体现出以下4个趋势。第一，科研与教学并重，且呈融合的趋势。英国高校传统上形成了分类发展的态势，研究型高校、应用型高校、社区职业学院各自定位明确，培养不同的人才。近年来市场化变革以及英国政府推动卓越科研评估框架、卓越教学评估框架等改革，各大学逐步改变了传统的重科研轻教学或者重教学轻科研的做法。如果教学评估效果不好，英国学生事务办公室就会给高校发放建议书，要求其提高教学质量，否则就控制学校签证数量；如果改善效果不良，就会限制该校学生申请贷款。牛津大学、剑桥大学受其特有的学院制和导师制的影响，科研与教学并重，而罗素大学联盟中的一些知名大学则开始从科研领域寻求突破。
第二，注重创新创业教育。英国政府要求大学每年都要发布学生创业情况报告。高校通过制定规划、设立专门机构、设立基金、出台激励政策，鼓励和支持学生深度参与创新创业活动。例如，伦敦大学学院设立创新与企业合作部，制定《2016-2021年创新与企业战略》，提出了加强与企业和创新合作伙伴的互动、提高学生的就业能力、在全校推广创新实践等目标。帝国理工学院于多年前开始对创新创业进行系统评估，并成立创业实验室，以激励、培养下一代创新者和企业家。目前，该校通过创业实验室成立的公司达140家，融资3000万英镑。帝国理工学院还通过帝国创新集团旗下设立的帝国理工创新科技转移公司，推动大学科技成果转化。南安普顿索伦特大学成立了创意中心，设立创意企业课程供学生选修，学生最多可从中获取20个学分。学校还设立未来中心，主要培养学生的就业能力，从自信（心理资本）、能力（人力资本）和关系（社会资本）三个维度提升学生的就业能力。
第三，全面加强校企合作、校地合作。由于高校经费拨款方式的调整，英国高校越来越重视与企业的深度合作。例如，伦敦大学学院与400家企业签订合作协议，与100家企业有非正式合作关系；帝国理工学院《2015-2020年发展战略》中四大支柱的第三项就是有关合作伙伴的战略；应用型大学南安普顿索伦特大学，已经把校企合作、校地合作作为学校发展和质量提升的基本战略。
第四，推进学历学徒制改革。为推动企业深度参与办学活动，英国政府从2013年开始推行学历学徒制改革。规定大型企业需要缴纳学徒税（年度应税总额超300万英镑的雇主应缴纳0.5%的学徒税）。学徒学费由企业和政府分担，企业可以参与设计相关标准。一般程序为：经雇主同意后，由学徒、雇主、高校签订三方协议，明确各方责任，雇主须承诺20%的脱产学习时间，雇主将从政府账户中获得经费支持。参与学徒制项目的学生最高可以拿到7级学位，相当于硕士研究生学位（6级相当于本科学位）。该项目推出初期，一些大学不愿加入，申请比例不高，但是英国政府积极推进，明确提出到2020年英格兰地区学历学徒要显著增加的目标。
（四）国际化趋势越来越突出
国际化水平已经成为大学排名的重要指标，近年来也成为英国各类高校发展的重要战略。南安普顿索伦特大学、伦敦南岸大学、圣玛丽大学都非常注重国际化战略。南安普顿索伦特大学副校长迈克·威尔金森（Mike Wilkinson）认为国际化有六大支柱：国际声誉、学生国际体验、科研活动国际合作、国际校友、国际合作伙伴、教师员工国际化。各校推进国际化的举措主要包括以下3种。一是将国际化作为学校发展战略的重要组成部分。例如，伦敦大学学院强调将自身打造成为“伦敦的国际化大学”，提出5大国际化战略驱动力。圣玛丽大学在《2025年发展愿景》中提出将“合作与国际化”作为三大重点之一，提出国际学生达到25%的目标。萨里大学总结近年来大学排名上升迅速的重要因素之一是教职工团队和学生的国际化程度高，之二是开展多种形式的合作办学和科研活动。英国大学大多都有来自欧盟的科研项目，与欧盟国家的高校共同开展科研和教学实践活动。三是通过发挥知名校友的作用吸引全球优质生源和优秀教师。目前，英国高校外籍学生比例达20%，一些知名大学的外籍学生比例甚至达50%，外籍教师比例也非常高。例如，伦敦大学学院19232名本科生中，47%非英籍；22307名研究生中，42%非英籍；1137名教授中，25%非英籍；12000名教职工中，33%非英籍。
（五）英国政府在大学治理中的角色与方式不断变革
英国政府将发展高等教育作为增强国家核心竞争力的重大举措，将高等教育视为知识经济背景下的高端产业，在国家贸易中将高等教育作为国家服务贸易的重要组成部分。为此，积极构建符合知识经济和市场化变革的高等教育机制，最重要的变化有3点。一是改革政府教育管理体制。高等教育管理部门由原来的商业、创新与技能部调整为教育部。整合英格兰高等教育拨款委员会的教学监管职能，设立新的高等教育监管机构——学生事务办公室，作为高等教育领域的核心管理机构。设立英格兰科研委员会，承接英格兰高等教育拨款委员会的科研经费管理职能和知识交流功能。设立英国科研和创新委员会，该委员会由9个委员会组成，即7个传统的委员会，以及新设立的英格兰科研委员会和英国创新委员会。二是加强对高校有关事务的管控。根据2017年4月27日通过的《高等教育与研究法》，赋予学生事务办公室针对以下方面的监督、敦促等权力：信息公开与竞争、办学质量与教学水平、经费分配与投入、风险防控等。这是英国政府对高等教育市场化监管所做出的反应，也是“以学生为中心”思想的具体体现。但这一做法也反映出政府在高等教育工作中权力的扩张。三是全面加强对教学科研质量的监控。随着教育发展理念的变革，英国政府特别重视保持和提高高校教育质量。通过实施科研卓越框架、教学卓越框架和学生满意度调查，督促高校提高教学和研究质量。政府委托学生事务办公室开展教学卓越框架评估工作，确保和改善高校的教学质量，并以相关结果作为允许大学提高学费标准的依据。政府对高校科研经费的拨付和科研项目的安排，也是基于科学卓越框架的评估结果，例如，将50%的科研经费分配给前12位的知名大学，其他大学只能分享剩余的50%。
对我国高等教育改革的启示
尽管英国高等教育发展的整体优势较为明显，但英国高等教育也存在3大挑战。一是经济发展不景气和“脱欧”的不确定性，使得财政经费支撑数量庞大的大学发展难以为继，特别是顶尖大学科研所需持续高额经费也面临考验。二是英国高等教育面临的竞争日趋激烈。一方面美国顶尖大学对人才的吸引力越来越大；另一方面，中国（“双一流”建设）、德国（精英大学计划）等国家高校越追越紧。三是英国生源严重不足，优秀生源更需要从世界各国挑选。尽管如此，英国高等教育历经800余年的历史积淀，300多年资本主义现代化的融合熏陶，其改革发展和世界一流高校建设的经验做法，对我国高校建设发展仍具有一定的启示。
（一）加快建设世界一流大学和一流学科
中国在教育服务贸易领域刚刚起步，很多优秀人才选择出国留学，这对中国高等教育提出了严峻的挑战。如何留住优秀生源，如何留住教育消费支出考验着中国的高校。英国一流大学在吸引人才、推动创新、促进教育消费、提升国家形象和综合竞争力等方面发挥了极其重要的作用；英国政府在经费支持、学位授予、高校科技园建设、科研成果转化等诸多方面给予高校特别支持。这些对中国高等教育正在实施的“双一流”建设具有重要启示。同时，在推进“双一流”建设时需注意：科研经费在竞争性评估效果基础上要适当集中，确保经费充足；要适当扩大高校在人才、科研等方面的自主权；努力创造踏实的科研环境，克服急功近利的想法和要求；加强科研评估，激励高校不断追踪世界科研前沿领域。
（二）处理好市场机制与政府调控的关系
党的十九大明确提出，让市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府的作用。高等教育作为国家公共服务的重要范畴和人民群众非常关注的民生领域，如何让市场机制在高等教育资源配置中发挥应有的作用，急需理论指引和实践支撑。英国高等教育市场化改革实际上加大了政府的调控力度，取消对高校拨款，改为允许高校收费办学，国家给予学生贷款支持。在基本办学经费上给予高校生均经费支持、在科研经费上实行竞争性拨款的方式可以保证英国高等教育质量和公平尽量不受市场影响，同时又推进了高水平大学的科研能力发展。这种方式值得中国在推进高等教育投入机制改革时参考。
（三）多种方式加快提升教育质量
中国进入了全面提升高等教育质量的新阶段，高等教育内涵式发展的核心就是实现质量的提升。近年来英国政府在推进高等教育改革中紧扣质量这一关键环节，虽不干涉大学内部事务，但设立学生事务办公室等措施的初衷都是让英国大学具备明显的国际竞争力。中国虽然较早对大学开展教学评估，但评估规则、程序本身有较大改善空间。有必要创新教育评估制度：让教学评估发挥引领提升办学质量的基础性作用；加快研究启动高校科研卓越评估，建立科研经费与科研水平挂钩的机制；推动高校或者第三方开展学生满意度调查，促使高校注重办学质量和学生评价。
（四）创新人才培养方式
英国高校人才培养有两个突出的特点：一是政策相对灵活，即高校在招生考试、教师评聘、课程设置、对外合作等方面自主性较强，因此其培养高素质的人才具有相对灵活的政策；二是合作融合度较高，即高校与企业、科技成果转化、社会服务紧密结合，校企合作、产学研用深度融合。这两个特点也深刻表明：随着社会经济科技快速发展对人才的层次、类型、质量、素质、能力不断提出新的要求，高校在培养符合社会需求人才方面的压力越来越大，竞争越来越激烈。高校唯有不断创新人才培养的体制机制，才能在日趋激烈的校际竞争中获得生存空间。与此同时，人才培养体制机制的创新，也将进一步带动科技和社会创新发展。
（五）扩大教育对外开放
通过英国高等教育国际化发展历程可以看出，英国高校十分注重国际化，这既有其历史和文化因素，也有新时期经济因素和生源不足的考量。而国际化恰恰也是英国高校持续引领世界高等教育潮流的重要原因之一。改革开放40年来，教育对外开放也成为中国高等教育快速发展的重要原因。随着我国社会经济深化改革进一步加速，高等教育改革更需要进一步解放思想、深化改革。在高等教育改革过程中，要始终善于将“引进来”和“走出去”相结合，赋予高校更多的权力，让高校在对外合作中承担责任。同时，积极探索区域性高等教育合作机制，把高等教育对外开放工作落实落细。
（六）坚持中国教育自信
与英国高等教育相比，尽管中国高等教育在诸多方面有待进一步加强，但也有他国高等教育不可比拟的优势。例如，中国共产党对高校的全面加强领导保证了中国高校令行禁止，极大地提高了高等教育改革发展的效率；中国经济稳步发展，保障了教育经费持续增加；中国优质基础教育带来了高等教育优质生源，支撑了高等教育的健康发展；人民群众关心和支持教育发展的深切情怀和优良传统，营造了良好的教育发展氛围，也提供了教育改革发展的原始动力。
中国教育持续深化改革进一步破除了教育发展的桎梏，教育相关制度、经费、生源和传统优势为教育发展奠定了良好基础，这在坚定中国教育发展信念和信心的同时，也为中国“双一流”建设发展提供了重要保障。
（本文系作者参加教育部“中西部大学校长海外研修计划”赴英国短期培训的调研报告）
作者简介：黄兴胜，教育部办公厅副主任
